RDLeg 2/2011 — Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

El Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, refundiendo en un único cuerpo normativo disposiciones anteriores dispersas. Su objeto es regular el sistema portuario de titularidad estatal, establecer el marco institucional y competencial de los entes que lo gestionan, y fijar el régimen jurídico aplicable al dominio público portuario, a los servicios y a las actividades que se desarrollan en los puertos de interés general.

El ámbito de aplicación se extiende a todos los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, así como a las zonas de servicio de dichos puertos. También comprende la regulación de la flota mercante bajo pabellón español, el practicaje, la salvaguarda de la vida humana en el mar y la seguridad del tráfico marítimo.

La ley distingue claramente entre la competencia estatal sobre puertos de interés general y las competencias autonómicas sobre el resto de puertos. Esta delimitación responde a la distribución constitucional de competencias y permite a cada nivel de administración gestionar los puertos que corresponden a su ámbito territorial y funcional.

Datos clave

• Norma: Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (BOE núm. 253, de 20 de octubre de 2011).
• Deroga y refunde la Ley 27/1992 y la Ley 48/2003, entre otras.
• Regula tanto los puertos de interés general como la marina mercante y la seguridad marítima.
• La competencia exclusiva del Estado se fundamenta en el art. 149.1.20.a de la Constitución.

El sistema portuario estatal está integrado por los puertos e instalaciones portuarias que el Estado declara de interés general, atendiendo a criterios como el volumen y características del tráfico marítimo que realizan, su importancia en el comercio internacional, la afección a la seguridad del Estado o la necesidad de garantizar la cohesión económica y territorial. Esta declaración corresponde al Gobierno mediante real decreto.

Forman parte del sistema portuario de interés general los puertos gestionados por las distintas Autoridades Portuarias distribuidas por el territorio nacional. Entre ellos se encuentra el Puerto de Bilbao, gestionado por la Autoridad Portuaria de Bilbao, que constituye uno de los principales nodos logísticos del norte de España y del Atlántico europeo.

Los puertos de interés general están sometidos a la planificación y coordinación del organismo público Puertos del Estado, que ejerce la dirección y el control de eficiencia del sistema portuario estatal en su conjunto. La calificación de puerto de interés general es compatible con la coexistencia en su entorno de instalaciones autonómicas o locales, siempre que no interfieran en la gestión portuaria estatal.

Datos clave

• La declaración de puerto de interés general corresponde al Gobierno (art. 4 RDLeg 2/2011).
• El Puerto de Bilbao está gestionado por la Autoridad Portuaria de Bilbao.
• Los criterios de interés general incluyen volumen de tráfico, comercio exterior y seguridad nacional.
• Existen 28 Autoridades Portuarias que gestionan los puertos de interés general en España.
• La planificación del sistema corresponde al organismo público Puertos del Estado.

Puertos del Estado es el organismo público encargado de ejecutar la política portuaria del Gobierno y de coordinar y controlar la eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal. Tiene naturaleza de organismo público de los previstos en la legislación de régimen jurídico del sector público y está adscrito al Ministerio competente en materia de transportes, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar.

Entre sus funciones principales destacan: establecer el marco de objetivos del sistema portuario, supervisar la actuación de las Autoridades Portuarias, coordinar las relaciones con los órganos de las comunidades autónomas y con la Administración General del Estado en materia portuaria, y proponer al Gobierno la planificación general de inversiones portuarias. Asimismo, elabora y publica las estadísticas del sistema portuario y lleva a cabo la contabilidad agregada del conjunto de Autoridades Portuarias.

Puertos del Estado actúa como interlocutor del sistema portuario ante la Unión Europea y otros organismos internacionales, y vela por la coherencia tarifaria y regulatoria del conjunto de puertos de interés general. Su gobierno corresponde a un Consejo Rector y un Presidente, nombrado por el Gobierno a propuesta del Ministerio.

Datos clave

• Naturaleza: organismo público adscrito al Ministerio competente en transportes (art. 25 RDLeg 2/2011).
• Funciones: coordinación, control de eficiencia, planificación y estadística del sistema portuario.
• Órganos de gobierno: Consejo Rector y Presidente.
• Actúa como representante del sistema portuario ante la UE y organismos internacionales.
• No gestiona directamente ningún puerto; esa función corresponde a las Autoridades Portuarias.

Las Autoridades Portuarias son organismos públicos con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar que gestionan los puertos de interés general que tienen asignados. Están adscritas al Ministerio competente en materia de transportes y sujetas a la dirección estratégica, evaluación y control de eficiencia de Puertos del Estado. Actúan con autonomía de gestión en el marco establecido por la ley.

Sus funciones esenciales incluyen: gestionar el dominio público portuario que les está adscrito, prestar o controlar la prestación de los servicios portuarios, ordenar los usos del espacio portuario, planificar y ejecutar inversiones, y ejercer las potestades administrativas que la ley les atribuye, entre ellas la potestad sancionadora. La Autoridad Portuaria de Bilbao ejerce estas funciones sobre el Puerto de Bilbao y su zona de servicio.

Los órganos de gobierno de cada Autoridad Portuaria son: el Consejo de Administración, el Presidente y el Director. El Consejo de Administración es el órgano colegiado superior de gobierno y control de la entidad. El Presidente ostenta la representación institucional. El Director es el órgano ejecutivo responsable de la gestión ordinaria y de la dirección del personal.

Datos clave

• Naturaleza: organismos públicos con personalidad jurídica propia (art. 28 RDLeg 2/2011).
• Órganos de gobierno: Consejo de Administración, Presidente y Director.
• El Consejo de Administración es el órgano superior de gobierno y control.
• El Director es el máximo responsable ejecutivo de la gestión ordinaria.
• Están adscritas al Ministerio y controladas por Puertos del Estado en cuanto a eficiencia.

El dominio público portuario estatal está integrado por los espacios de agua y tierra que sean indispensables para la realización de las actividades portuarias, así como los bienes afectos a dichas actividades. Comprende los terrenos, obras e instalaciones fijas de infraestructura situados en los puertos de interés general, los espacios de agua de la zona de servicio del puerto y otras zonas de servicio adscritas. Tiene carácter inalienable, imprescriptible e inembargable.

La utilización del dominio público portuario puede ser de uso común general (acceso libre y gratuito), de uso común especial (con condicionamiento de la seguridad o libre circulación) o de uso privativo. El uso privativo requiere la obtención de una concesión o autorización administrativa, según la intensidad y duración del uso. Las concesiones tienen una duración máxima de 35 años, aunque pueden ser prorrogadas en determinadas circunstancias previstas en la ley.

Las autorizaciones se otorgan para usos privativos de menor intensidad y de carácter temporal. Tanto las concesiones como las autorizaciones están sujetas al pago de las tasas correspondientes y al cumplimiento de las condiciones impuestas por la Autoridad Portuaria. El incumplimiento de dichas condiciones puede dar lugar a la revocación o caducidad del título habilitante.

Datos clave

• El dominio público portuario es inalienable, imprescriptible e inembargable (art. 66 RDLeg 2/2011).
• Duración máxima de las concesiones: 35 años.
• Tipos de uso: común general, común especial y privativo.
• El uso privativo requiere concesión o autorización administrativa.
• Las autorizaciones se destinan a usos temporales de menor intensidad que las concesiones.

La ley distingue varias categorías de servicios en los puertos de interés general. Los servicios portuarios básicos son aquellos esenciales para el desarrollo del tráfico portuario, entre los que se incluyen el practicaje, el remolque portuario, el amarre y desamarre, la recepción de desechos generados por buques, el servicio de pasaje y el servicio de carga, estiba, desestiba, descarga y transbordo de mercancías.

El practicaje consiste en el servicio de asesoramiento a los capitanes de los buques para realizar con seguridad las maniobras de entrada, salida, atraque y desatraque en el puerto. Es prestado por prácticos habilitados y puede ser obligatorio u opcional según el tipo y eslora del buque. El remolque portuario asiste a los buques en sus maniobras mediante remolcadores especializados, y el servicio de amarre facilita la sujeción segura de las embarcaciones a los muelles.

Los servicios generales son prestados por la propia Autoridad Portuaria y comprenden la ordenación, coordinación y control de la seguridad y protección del tráfico portuario, la señalización marítima, la gestión medioambiental del espacio portuario y la vigilancia y control del dominio público. Los servicios comerciales son prestados en régimen de libre competencia por operadores privados debidamente autorizados.

Datos clave

• Servicios básicos incluyen practicaje, remolque, amarre, estiba/desestiba y pasaje (art. 108 RDLeg 2/2011).
• El practicaje puede ser obligatorio u opcional según el tipo y eslora del buque.
• Los servicios generales son prestados directamente por la Autoridad Portuaria.
• Los servicios comerciales operan en régimen de libre competencia con autorización previa.
• La estiba y desestiba de mercancías es un servicio básico regulado con especial detalle.

Las Autoridades Portuarias se financian principalmente a través de las tasas portuarias, que son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario exigidas por la utilización del dominio público portuario o por la prestación de servicios portuarios. La ley establece las diferentes tasas aplicables y los criterios para su cuantificación, delegando en cada Autoridad Portuaria la fijación concreta de su importe dentro de los márgenes establecidos.

Las principales tasas son: la tasa del buque, que grava la utilización de las aguas de la zona de servicio; la tasa de la embarcación deportiva o de recreo; la tasa del pasaje; la tasa de la mercancía; la tasa de las embarcaciones de pesca fresca; la tasa de pesca congelada; y la tasa de actividad, que grava la ocupación del dominio público. Cada tasa tiene su propia base imponible, sus bonificaciones y sus supuestos de exención.

El régimen económico-financiero de las Autoridades Portuarias está orientado a la autosuficiencia financiera y a la competitividad del sistema portuario. Las entidades deben cubrir sus costes con sus ingresos propios y contribuir a un fondo de compensación interportuario gestionado por Puertos del Estado para equilibrar el sistema en su conjunto.

Datos clave

• Las tasas portuarias son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario.
• Principales tasas: buque, embarcación, pasaje, mercancía, actividad (arts. 180 y ss. RDLeg 2/2011).
• Cada Autoridad Portuaria fija sus tarifas dentro de márgenes establecidos por ley.
• El objetivo del régimen es la autosuficiencia financiera de cada Autoridad Portuaria.
• Existe un fondo de compensación interportuario gestionado por Puertos del Estado.

La ley atribuye a las Autoridades Portuarias funciones de policía sobre el dominio público portuario que les está adscrito, ejercidas a través del personal de policía portuaria. Estos agentes tienen la consideración de agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones, lo que les confiere las prerrogativas propias de tal condición: sus actuaciones gozan de presunción de veracidad y sus requerimientos deben ser obedecidos por las personas presentes en el ámbito portuario.

Las funciones de la policía portuaria comprenden la vigilancia y control del acceso al dominio público portuario, la comprobación del cumplimiento de las normas sobre uso y aprovechamiento del puerto, la identificación de personas y vehículos, la ordenación del tráfico en las vías portuarias y el auxilio a los demás cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado cuando lo requieran. También colaboran en la protección del puerto frente a amenazas de seguridad.

La potestad sancionadora en materia portuaria corresponde a la Autoridad Portuaria, que puede instruir expedientes e imponer las sanciones previstas en la ley. La policía portuaria actúa como órgano instructor y colaborador en dichos procedimientos, levantando actas e informes que, en cuanto son elaborados por agentes de la autoridad, tienen valor probatorio reforzado.

Datos clave

• Los agentes de policía portuaria tienen la consideración de agentes de la autoridad.
• Funciones: vigilancia, control de accesos, identificación, ordenación del tráfico y auxilio a FCSE.
• La potestad sancionadora corresponde a la Autoridad Portuaria (art. 308 y ss. RDLeg 2/2011).
• Sus actas e informes gozan de presunción de veracidad como documentos de agente de la autoridad.
• Colaboran con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el ámbito portuario.

La seguridad portuaria en los puertos de interés general abarca tanto la seguridad operacional (safety), orientada a prevenir accidentes derivados de las operaciones portuarias y del tráfico marítimo, como la protección (security), centrada en prevenir actos ilícitos deliberados como el terrorismo, el tráfico de drogas o la inmigración irregular. Ambas dimensiones están reguladas en la ley y complementadas por normativa internacional, especialmente el Código PBIP (ISPS Code) de la Organización Marítima Internacional.

Cada Autoridad Portuaria aprueba un Plan de Protección del Puerto, en el que se identifican las instalaciones portuarias, se evalúan las amenazas y vulnerabilidades y se establecen las medidas de protección para los distintos niveles de protección definidos en el Código PBIP. Los instalaciones individuales con mayor tráfico de pasajeros o mercancías peligrosas disponen además de sus propios Planes de Protección de Instalación Portuaria.

La Autoridad Portuaria coordina con la Guardia Civil, la Policía Nacional, la Dirección de la Marina Mercante y las demás autoridades competentes la implementación de las medidas de protección y la respuesta a incidentes. El Oficial de Protección del Puerto (OPP) es la figura responsable de la coordinación operativa de la protección portuaria en el ámbito de la Autoridad Portuaria.

Datos clave

• El Código PBIP (ISPS Code) regula internacionalmente la protección de puertos e instalaciones.
• Cada Autoridad Portuaria aprueba un Plan de Protección del Puerto.
• El Oficial de Proteccion del Puerto (OPP) coordina operativamente la proteccion.
• Se establecen tres niveles de proteccion (1, 2 y 3) segun el Codigo PBIP.
• La Guardia Civil y la Policia Nacional colaboran con la Autoridad Portuaria en materia de seguridad.

La ley establece un régimen de infracciones y sanciones aplicable a las conductas que vulneren la normativa portuaria. Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, atendiendo a la entidad del daño causado, al grado de culpabilidad del infractor y a la reincidencia. Las sanciones pueden consistir en multas económicas, retirada de autorizaciones o concesiones, prohibición de acceso al puerto o suspensión de actividades.

Las infracciones muy graves comprenden conductas como la ocupación del dominio público sin título habilitante, la prestación de servicios portuarios sin autorización, los actos que comprometan gravemente la seguridad del tráfico marítimo o causen daños importantes al dominio público. Las infracciones graves incluyen el incumplimiento de las condiciones de las concesiones o autorizaciones, la obstrucción a los agentes de la autoridad portuaria y la realización de vertidos no autorizados. Las leves recogen las infracciones de menor entidad.

La competencia para instruir los expedientes sancionadores y resolver corresponde a la Autoridad Portuaria, con posibilidad de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa. La prescripcion de las infracciones muy graves es de cuatro años, de dos años para las graves y de seis meses para las leves. Las sanciones prescriben a los cinco, tres años y un año respectivamente.

Datos clave

• Infracciones clasificadas en muy graves, graves y leves (art. 303 y ss. RDLeg 2/2011).
• Prescripcion infracciones: muy graves 4 anos, graves 2 anos, leves 6 meses.
• Prescripcion sanciones: muy graves 5 anos, graves 3 anos, leves 1 ano.
• La competencia sancionadora corresponde a la Autoridad Portuaria.
• Las sanciones pueden incluir multas, retirada de titulos y prohibicion de acceso al puerto.