Ley 21/2013 — de Evaluación Ambiental

La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, constituye la norma básica estatal que regula el procedimiento mediante el cual se identifican, describen y evalúan los efectos significativos que determinados planes, programas y proyectos pueden producir sobre el medio ambiente. Su aprobación respondió a la necesidad de unificar y actualizar la dispersa normativa anterior, incorporando al ordenamiento español las directivas europeas 2001/42/CE (sobre evaluación de planes y programas) y 2011/92/UE (sobre evaluación de proyectos), reformada esta última por la Directiva 2014/52/UE.

La finalidad esencial de la ley es garantizar un elevado nivel de protección ambiental, promoviendo un desarrollo sostenible mediante la integración de los aspectos medioambientales en la elaboración y adopción de planes, programas y proyectos. No se trata de un obstáculo al desarrollo, sino de un instrumento que permite conocer anticipadamente las consecuencias ambientales de las decisiones públicas y privadas, favoreciendo así una mejor toma de decisiones.

En cuanto al ámbito de aplicación, la ley se aplica a los planes y programas, así como a sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, cuando sean elaborados o aprobados por las Administraciones Públicas. También se aplica a los proyectos, tanto públicos como privados, que puedan tener efectos significativos sobre el entorno natural, identificados en los Anexos I y II de la propia ley.

Datos clave

• Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE 11-12-2013).
• Transpone la Directiva 2001/42/CE (EAE) y la Directiva 2011/92/UE (EIA).
• Deroga la Ley 9/2006 (EAE) y el RDLeg 1/2008 (EIA de proyectos).
• Ámbito: planes/programas y proyectos con efectos significativos sobre el medio ambiente.
• Principio rector: integración ambiental en la toma de decisiones desde fases tempranas.

La ley establece un glosario de definiciones que resulta indispensable para comprender el funcionamiento del sistema de evaluación ambiental. Entre los conceptos fundamentales destaca el de "evaluación ambiental", que engloba el proceso administrativo por el que se analizan los efectos sobre el medio ambiente antes de que la autoridad competente adopte la decisión final sobre el plan, programa o proyecto.

El "órgano sustantivo" es la Administración Pública que, en el ejercicio de sus competencias sectoriales, autoriza o aprueba el plan, programa o proyecto sometido a evaluación. Por su parte, el "órgano ambiental" es el que tiene atribuidas las funciones de evaluación ambiental y emite los informes y declaraciones preceptivos. En el ámbito de la Administración General del Estado, este papel corresponde a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.

El "promotor" es la persona física o jurídica, pública o privada, que solicita la autorización de un proyecto o que elabora un plan o programa. Es el responsable de elaborar el documento ambiental correspondiente (estudio ambiental estratégico o estudio de impacto ambiental) y de costear su redacción. La distinción entre órgano sustantivo, órgano ambiental y promotor es clave en el procedimiento, ya que delimita quién elabora, quién evalúa y quién decide.

Datos clave

• Órgano ambiental: emite la Declaración Ambiental Estratégica (DAE) o la Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
• Órgano sustantivo: aprueba o autoriza el plan/programa/proyecto tras la evaluación.
• Promotor: elabora y costea los documentos ambientales.
• La DG de Calidad y Evaluación Ambiental es el órgano ambiental estatal.
• La evaluación es previa e integrada en el procedimiento de aprobación.

La ley articula el sistema de evaluación ambiental en torno a dos grandes instrumentos diferenciados por el objeto sobre el que recaen. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se aplica a planes y programas, mientras que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se aplica a proyectos. Esta distinción es fundamental y responde a la naturaleza distinta de cada actuación: los planes y programas definen marcos generales de actuación, mientras que los proyectos suponen intervenciones concretas sobre el territorio.

Ambos instrumentos pueden ser ordinarios o simplificados. La vía ordinaria se activa cuando los efectos previsibles sobre el medio ambiente son potencialmente significativos y requieren una evaluación exhaustiva. La vía simplificada permite determinar de forma más ágil si un plan, programa o proyecto tiene o no efectos significativos, y en función de ello determinar si debe someterse a la evaluación ordinaria o si es suficiente con un informe de impacto ambiental.

La distinción entre EAE y EIA no es solo procedimental: los productos que generan también son diferentes. La EAE ordinaria concluye con una Declaración Ambiental Estratégica (DAE), mientras que la EIA ordinaria concluye con una Declaración de Impacto Ambiental (DIA). Ambas declaraciones son preceptivas y vinculantes para el órgano sustantivo en lo relativo a las condiciones ambientales, aunque la aprobación final del plan, programa o proyecto corresponde al órgano sustantivo.

Datos clave

• EAE: para planes y programas; producto final = Declaración Ambiental Estratégica (DAE).
• EIA: para proyectos; producto final = Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
• Ambas tienen modalidad ordinaria y simplificada.
• EIA simplificada concluye con Informe de Impacto Ambiental (no DIA).
• Las declaraciones son vinculantes en su contenido ambiental.

El procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica ordinaria comienza cuando el promotor (generalmente una Administración Pública) comunica al órgano ambiental el inicio de la elaboración del plan o programa. A partir de ese momento se abre una fase de consultas previas a las Administraciones afectadas y al público interesado, cuyo objetivo es delimitar el alcance del análisis ambiental que deberá realizarse.

Con base en esas consultas, el órgano ambiental elabora el "documento de alcance", en el que fija el contenido, la extensión y el nivel de detalle que deberá tener el Estudio Ambiental Estratégico (EsAE). Este estudio es el documento técnico nuclear del procedimiento: en él se identifican, describen y evalúan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como alternativas razonables.

Una vez elaborado el EsAE, se somete a información pública y a consultas a las Administraciones afectadas durante un plazo mínimo de cuarenta y cinco días hábiles. Finalizado ese trámite, el órgano ambiental analiza el expediente y emite la Declaración Ambiental Estratégica (DAE), que es el pronunciamiento del órgano ambiental sobre la viabilidad ambiental del plan o programa y las condiciones para su aprobación. La DAE se publica en el boletín oficial correspondiente y tiene carácter vinculante en su contenido ambiental.

Datos clave

• Fase previa: consultas y elaboración del documento de alcance por el órgano ambiental.
• Documento central: Estudio Ambiental Estratégico (EsAE), elaborado por el promotor.
• Información pública: mínimo 45 días hábiles.
• Producto final: Declaración Ambiental Estratégica (DAE), vinculante y publicada en BOE/BOCA.
• La DAE no aprueba el plan; solo condiciona su contenido ambiental.

La Evaluación Ambiental Estratégica simplificada está prevista para planes y programas que, por su contenido o por las características del territorio en que se aplican, pueden presumirse que no tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente, aunque por razón de su naturaleza requieren igualmente de una evaluación previa. Esta modalidad también se utiliza para las modificaciones menores de planes y programas ya aprobados.

El procedimiento simplificado es menos extenso que el ordinario. El promotor elabora un "documento ambiental" de contenido tasado por la ley, que el órgano ambiental somete a consulta de las Administraciones afectadas y personas interesadas. Las consultas tienen un plazo de respuesta de cuarenta y cinco días hábiles, transcurrido el cual el órgano ambiental dispone de cuatro meses para emitir su pronunciamiento.

El resultado del procedimiento simplificado es el "Informe Ambiental Estratégico", en el que el órgano ambiental determina si el plan o programa tiene o no efectos significativos sobre el medio ambiente. Si concluye que los efectos son significativos, el plan deberá someterse a la EAE ordinaria. Si los efectos no se consideran significativos, el informe establecerá las condiciones ambientales aplicables y el promotor podrá continuar con la tramitación ordinaria del plan.

Datos clave

• EAE simplificada: para planes sin efectos previsiblemente significativos o modificaciones menores.
• Documento del promotor: documento ambiental (contenido tasado por la ley).
• Plazo de consultas a Administraciones: 45 días hábiles.
• Plazo del órgano ambiental para resolver: 4 meses.
• Producto: Informe Ambiental Estratégico (no DAE).
• Si se detectan efectos significativos, se remite a EAE ordinaria.

La Evaluación de Impacto Ambiental ordinaria se aplica a los proyectos incluidos en el Anexo I de la ley y a aquellos proyectos del Anexo II que, tras el procedimiento de comprobación previa, se determine que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente. El procedimiento comienza con la solicitud de inicio por parte del promotor ante el órgano sustantivo, que da traslado al órgano ambiental.

Al igual que en la EAE, existe una fase previa de consultas en la que el órgano ambiental recaba la opinión de las Administraciones afectadas y del público interesado para determinar el alcance del Estudio de Impacto Ambiental (EsIA). El EsIA es el documento técnico elaborado por el promotor en el que se describen el proyecto, sus alternativas, los efectos sobre el medio ambiente y las medidas preventivas, correctoras y compensatorias propuestas.

Completado el EsIA, se somete a información pública durante un plazo mínimo de treinta días hábiles, y se recaban consultas a las Administraciones afectadas. Una vez analizadas las alegaciones y los informes, el órgano ambiental formula la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), que es el pronunciamiento motivado sobre la viabilidad ambiental del proyecto. La DIA es preceptiva y vinculante en su contenido ambiental, debiendo ser publicada en el boletín oficial correspondiente antes de que el órgano sustantivo autorice el proyecto.

Datos clave

• EIA ordinaria: proyectos del Anexo I y del Anexo II con efectos significativos.
• Documento central: Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), elaborado por el promotor.
• Información pública: mínimo 30 días hábiles.
• Producto: Declaración de Impacto Ambiental (DIA), vinculante y publicada en BOE/BOCA.
• El órgano ambiental formula la DIA; el órgano sustantivo autoriza el proyecto.
• Plazo máximo del órgano ambiental para formular la DIA: 4 meses (prorrogable a 6).

La Evaluación de Impacto Ambiental simplificada se aplica a los proyectos del Anexo II que no hayan sido objeto del procedimiento de comprobación previa o que, habiéndolo sido, no se haya determinado la necesidad de someterse a la EIA ordinaria. Esta modalidad permite agilizar el procedimiento para proyectos que, por su escala o características, pueden producir efectos ambientales de menor entidad.

El promotor presenta ante el órgano sustantivo una solicitud de inicio acompañada de un documento ambiental, que incluye la descripción básica del proyecto, los principales efectos previsibles sobre el medio ambiente y las medidas de prevención y corrección propuestas. El órgano ambiental somete este documento a consulta de las Administraciones afectadas y del público, con un plazo de respuesta de cuarenta y cinco días hábiles.

Tras analizar las respuestas recibidas, el órgano ambiental emite el "Informe de Impacto Ambiental", que determina si el proyecto debe someterse a la EIA ordinaria por tener efectos significativos, o si puede continuar su tramitación con las condiciones ambientales que establezca el propio informe. A diferencia de la DIA, el informe de impacto ambiental no es una declaración de viabilidad global del proyecto, sino un pronunciamiento sobre la necesidad o no de evaluación ordinaria y, en su caso, sobre las medidas ambientales aplicables.

Datos clave

• EIA simplificada: proyectos del Anexo II sin efectos significativos previsibles.
• Documento del promotor: documento ambiental de contenido tasado.
• Plazo de consultas: 45 días hábiles.
• Producto: Informe de Impacto Ambiental (no DIA).
• Si hay efectos significativos, el proyecto pasa a EIA ordinaria.
• El informe puede establecer condiciones ambientales directamente aplicables.

La ley clasifica los proyectos sometidos a evaluación en dos categorías principales recogidas en sus Anexos. El Anexo I incluye los proyectos que deben someterse preceptivamente a la EIA ordinaria, debido a su elevado potencial de impacto ambiental. En este grupo se encuentran, entre otros, las grandes infraestructuras de transporte (autopistas, aeropuertos internacionales, líneas de ferrocarril de largo recorrido), las instalaciones de gestión de residuos peligrosos, las grandes instalaciones industriales o energéticas, y los grandes proyectos de extracción de recursos naturales.

El Anexo II recoge proyectos que también pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente, pero cuya afección depende de sus características concretas, su localización y las condiciones del entorno. Para estos proyectos, la ley prevé que el órgano ambiental realice una comprobación previa (o que se sometan directamente a EIA simplificada) para determinar si deben seguir la vía ordinaria o la simplificada. Ejemplos típicos del Anexo II son las instalaciones de energías renovables de menor escala, ciertos proyectos urbanísticos, industrias agroalimentarias o proyectos de infraestructura hidráulica de menor entidad.

Existe además un Anexo III con los criterios que el órgano ambiental debe aplicar para determinar si un proyecto del Anexo II tiene o no efectos significativos. Estos criterios incluyen las características del proyecto (tamaño, producción de residuos, contaminación), su ubicación (sensibilidad del área, proximidad a espacios protegidos) y las características de los posibles efectos (magnitud, extensión geográfica, reversibilidad).

Datos clave

• Anexo I: EIA ordinaria preceptiva (ej.: autopistas, aeropuertos internacionales, refinerías).
• Anexo II: EIA ordinaria o simplificada según comprobación previa (ej.: parques eólicos menores, industrias agroalimentarias).
• Anexo III: criterios de selección para proyectos del Anexo II (tamaño, ubicación, impacto).
• La pertenencia al Anexo I es automática; la del Anexo II requiere comprobación caso a caso.
• Las CC.AA. pueden ampliar el listado de proyectos del Anexo II en sus normativas.

La Ley 21/2013 asienta el sistema de evaluación ambiental sobre un conjunto de principios que dotan de coherencia y legitimidad al procedimiento. Entre ellos destacan el principio de prevención, que busca anticipar los daños ambientales antes de que se produzcan; el principio de cautela, aplicable ante incertidumbres científicas sobre los efectos; el principio de acción correctiva, que favorece la corrección en la fuente; y el principio de "quien contamina paga", que atribuye al promotor los costes de la evaluación y de las medidas ambientales.

La participación pública es un elemento transversal del procedimiento de evaluación ambiental y viene exigida tanto por el Convenio de Aarhus (1998) como por la normativa europea. La ley garantiza el acceso del público a la información ambiental del expediente desde fases tempranas, y establece períodos mínimos de información pública en los que cualquier ciudadano puede formular alegaciones sobre los estudios y documentos ambientales.

Las consultas a las Administraciones afectadas y a las personas interesadas son obligatorias en todos los procedimientos de evaluación ambiental, tanto en la fase de determinación del alcance como en la fase de información pública del estudio ambiental. Estas consultas enriquecen el proceso de evaluación y permiten incorporar perspectivas especializadas (medio natural, patrimonio cultural, salud pública) que el promotor por sí solo podría no considerar.

Datos clave

• Principios: prevención, cautela, acción correctiva en la fuente, quien contamina paga.
• Convenio de Aarhus (1998): base del derecho de participación en asuntos ambientales.
• Información pública: obligatoria en todos los procedimientos (EAE y EIA, ordinarios y simplificados).
• Público interesado: cualquier persona física o jurídica puede formular alegaciones.
• Las consultas a Administraciones afectadas son preceptivas en todas las modalidades.

Las declaraciones ambientales (DAE y DIA) no tienen una vigencia indefinida. La DIA pierde su vigencia si, transcurridos cuatro años desde su formulación, el proyecto no ha iniciado su ejecución. En ese caso, el promotor debe solicitar una nueva DIA o una prórroga motivada, que el órgano ambiental puede conceder por dos años adicionales. Esta limitación temporal pretende garantizar que las condiciones ambientales evaluadas sigan siendo actuales cuando el proyecto se ejecuta realmente.

La ley establece un sistema de seguimiento ambiental que permite verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la declaración ambiental y detectar efectos no previstos. El promotor debe elaborar un programa de vigilancia ambiental que incluya los indicadores y la periodicidad de los controles. El órgano sustantivo es responsable de supervisar el cumplimiento del programa de vigilancia, pudiendo requerir información al promotor y, en su caso, adoptar medidas adicionales.

El régimen sancionador tipifica como infracciones administrativas la ejecución de proyectos sin la preceptiva DIA, el incumplimiento de las condiciones de la declaración ambiental, o el falseamiento de los datos del estudio de impacto ambiental. Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, con sanciones económicas que pueden alcanzar los dos millones de euros en los casos más graves. Las CC.AA. son las competentes para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores en el ámbito de sus competencias.

Datos clave

• Vigencia de la DIA: 4 años desde su formulación; prorrogable 2 años adicionales.
• Programa de vigilancia ambiental: obligatorio para el promotor, supervisado por el órgano sustantivo.
• Infracción muy grave: ejecutar proyectos sin DIA preceptiva o falsear datos del EsIA.
• Sanción máxima: hasta 2.000.000 euros (infracciones muy graves).
• Competencia sancionadora: CC.AA. en su ámbito; AGE para proyectos de competencia estatal.
• La ley también prevé la paralización cautelar de proyectos en ejecución sin evaluación.