Ley 40/2015 — de Régimen Jurídico del Sector Público

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del sector público institucional. Su aprobación supuso la escisión de la antigua Ley 30/1992, separando el régimen de las Administraciones del procedimiento administrativo común, que pasó a regularse en la Ley 39/2015.

La ley se aplica al conjunto del sector público, entendido en sentido amplio: la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional. También resulta de aplicación a las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas.

Cabe distinguir entre el ámbito subjetivo de aplicación plena —las Administraciones Públicas propiamente dichas— y el ámbito más limitado que alcanza a entidades del sector público que no ostentan la condición de Administración, como sociedades mercantiles o fundaciones públicas, a las que solo se aplican determinados preceptos.

Datos clave

• Entrada en vigor: 2 de octubre de 2016 (un año después de su publicación).
• Sustituye a los Títulos II al X de la Ley 30/1992 (RJPAC).
• Ámbito subjetivo: AGE, CC.AA., Administración Local y sector público institucional.
• Las sociedades mercantiles estatales quedan fuera del concepto de Administración Pública.
• Se dicta al amparo del art. 149.1.18 CE (bases del régimen jurídico de las AAPP).

La LRJSP recoge en su artículo 3 un amplio catálogo de principios que deben orientar la actuación de todas las Administraciones Públicas. Estos principios son de obligado respeto tanto en las relaciones internas de cada organización como en las relaciones entre distintas Administraciones y entre estas y los ciudadanos.

Entre los principios de organización destacan la eficacia —actuar con los medios necesarios para alcanzar los fines—, la jerarquía —que estructura internamente cada Administración—, la descentralización funcional y territorial, la desconcentración, la coordinación y la economía, suficiencia y adecuación de los medios. En las relaciones externas cobra especial relevancia el principio de servicio efectivo a los ciudadanos.

Junto a los anteriores, la ley incorpora principios procedentes de la jurisprudencia comunitaria europea, como la buena fe, la confianza legítima y la lealtad institucional. La confianza legítima protege al ciudadano frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio por parte de la Administración cuando esta ha generado expectativas razonables de continuidad. La buena fe exige coherencia y rectitud en toda la actuación pública.

Datos clave

• Principios de organización: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación.
• Principios de relación con ciudadanos: buena fe, confianza legítima, transparencia, servicio efectivo.
• Lealtad institucional: rige las relaciones entre Administraciones.
• La eficacia y la jerarquía son principios clásicos; buena fe y confianza legítima provienen del TJUE.
• El art. 3 LRJSP recoge todos estos principios de forma expresa.

Se entiende por órgano administrativo la unidad funcional con atribución de competencias propias que actúa en nombre de la Administración. La LRJSP regula su creación, modificación y supresión, exigiendo en todo caso rango normativo suficiente: las normas de organización central del Estado requieren Real Decreto para los órganos superiores y directivos, y Orden ministerial para los restantes.

La competencia es el conjunto de atribuciones que el ordenamiento jurídico confiere a cada órgano, y su ejercicio es irrenunciable. No obstante, la propia ley prevé mecanismos para redistribuirla: la desconcentración transfiere competencias con carácter definitivo a órganos jerárquicamente inferiores mediante norma, mientras que la delegación permite ejercer temporalmente las competencias propias a través de otro órgano, sin que ello implique pérdida de la titularidad.

La avocación es el proceso inverso: el órgano superior puede atraer hacia sí, por razones de interés público y previo acuerdo motivado, el conocimiento de un asunto atribuido al inferior. Los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración se resuelven por el superior jerárquico común, sin que sea posible la abstención mientras el conflicto está pendiente de resolución.

Datos clave

• La competencia es irrenunciable, pero puede delegarse o desconcentrarse.
• Desconcentración: definitiva, por norma; delegación: temporal, revocable, al mismo nivel o inferior.
• La delegación debe publicarse en el BOE o diario oficial correspondiente para ser eficaz.
• La avocación requiere acuerdo motivado del superior y notificación a los interesados.
• Los actos dictados por delegación se entienden dictados por el órgano delegante.

La imparcialidad es un principio constitucional que exige que las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas no intervengan en asuntos en los que concurran circunstancias que puedan comprometer su objetividad. La LRJSP regula los mecanismos de abstención y recusación como instrumentos para garantizarla.

La abstención es el deber del propio interesado de apartarse del asunto cuando concurra alguna causa legal. Las causas previstas incluyen: tener interés personal en el asunto, ser administrador de sociedad o entidad interesada, tener parentesco con los interesados hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, haber intervenido anteriormente como perito o testigo, o mantener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada en el asunto. La autoridad o funcionario debe comunicar la abstención a su superior, quien resolverá.

La recusación permite al interesado solicitar la separación del funcionario cuando este no se hubiera abstenido pese a concurrir alguna de las causas establecidas. La solicitud se dirige al superior jerárquico del recusado, quien resolverá previo informe de este. Si se estima la recusación, el superior designa sustituto. Tanto la abstención como la recusación no suspenden el procedimiento, que continuará por quien corresponda.

Datos clave

• Causas de abstención y recusación: mismas causas (art. 23 LRJSP).
• Parentesco que genera causa: hasta 4.º grado consanguinidad, 2.º afinidad.
• La abstención es iniciativa del propio funcionario; la recusación la insta el interesado.
• Resuelve el superior jerárquico, previo informe del recusado.
• No suspenden el procedimiento administrativo en curso.

Los órganos colegiados son aquellos formados por una pluralidad de personas físicas cuya voluntad se forma mediante deliberación y votación colectiva. La LRJSP regula su régimen jurídico básico en los artículos 15 a 22, aplicables supletoriamente cuando la norma específica del órgano no establezca otra cosa.

Para la válida constitución del órgano colegiado se requiere quórum de constitución, que con carácter general es la mitad más uno de sus miembros. La convocatoria debe realizarse con antelación suficiente —al menos 48 horas salvo urgencia— e incluir el orden del día. Los miembros pueden solicitar la inclusión de puntos en el orden del día si lo hacen con la debida antelación.

Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos, salvo que la norma constitutiva prevea una mayoría cualificada. El secretario del órgano redacta el acta de cada sesión, que debe recoger la fecha, los asistentes, los asuntos debatidos y los acuerdos adoptados. El acta es aprobada en la misma o en la siguiente sesión, y hasta entonces los acuerdos pueden ejecutarse si se extiende certificación de los mismos.

Datos clave

• Quórum de constitución: mitad más uno de los miembros, salvo norma especial.
• Convocatoria: antelación mínima de 48 horas (salvo urgencia).
• Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos de los presentes.
• El acta recoge: fecha, lugar, asistentes, orden del día, debates y acuerdos.
• La aprobación del acta puede hacerse en la misma sesión o en la siguiente.

La responsabilidad patrimonial de la Administración es la obligación de indemnizar a los particulares por los daños que les causen en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, siempre que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto a una persona o grupo de personas. Este es uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho.

Para que nazca la responsabilidad es necesario que el daño sea antijurídico, lo que significa que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo. No todo daño causado por la Administración genera responsabilidad: si existe un deber de soportar el perjuicio —por ejemplo, por una limitación general del derecho de propiedad—, no procede indemnización. También se requiere nexo causal directo entre la actividad administrativa y el daño producido.

La prescripción del derecho a reclamar es de un año, contado desde que se produjo el hecho lesivo o desde la curación o determinación del alcance de las secuelas en caso de daños físicos o psíquicos. La responsabilidad puede exigirse directamente a la Administración, que luego podrá repetir contra la autoridad o empleado que hubiera actuado con dolo, culpa o negligencia grave.

Datos clave

• Plazo de prescripción de la reclamación: 1 año (art. 67 Ley 39/2015, aplicable por remisión).
• Requisitos del daño: efectivo, evaluable económicamente, individualizable y antijurídico.
• La Administración responde tanto por funcionamiento normal como anormal del servicio.
• La concurrencia de culpa del perjudicado puede reducir o eliminar la indemnización.
• La acción de regreso contra el empleado requiere dolo, culpa o negligencia grave.

La LRJSP distingue con claridad entre la responsabilidad de la propia Administración frente al ciudadano y la responsabilidad personal que puede exigirse a las autoridades y empleados públicos. Esta distinción es esencial: el ciudadano siempre dirige su reclamación contra la Administración, que es quien responde de forma directa; solo después puede esta repetir contra el funcionario o autoridad responsable.

La acción de regreso o repetición de la Administración contra su personal exige que se haya producido dolo, culpa o negligencia grave. No basta con la simple irregularidad formal; es necesario un grado relevante de culpabilidad en la conducta del empleado. Para ejercer esta acción, la Administración deberá previamente haber indemnizado al perjudicado y después iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidad contra el empleado.

Las autoridades y el personal público también están sujetos a la responsabilidad penal ordinaria por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones, así como a la responsabilidad civil derivada de estos. La responsabilidad disciplinaria es independiente de las anteriores y se rige por la normativa específica de función pública.

Datos clave

• El ciudadano solo puede demandar a la Administración, no directamente al funcionario.
• Acción de regreso: requiere dolo, culpa o negligencia grave del empleado o autoridad.
• La acción de regreso es potestativa, no obligatoria, para la Administración.
• Responsabilidad penal, civil y disciplinaria del empleado son compatibles entre sí.
• El procedimiento de repetición es autónomo e independiente del de responsabilidad patrimonial.

Los convenios son instrumentos jurídicos mediante los cuales dos o más Administraciones Públicas o una Administración y un sujeto de Derecho privado acuerdan actuar conjuntamente para el logro de un fin de interés común. La LRJSP regula los convenios entre sujetos públicos, diferenciándolos de los contratos administrativos y de los acuerdos de carácter no vinculante.

Para su validez, el convenio debe contener determinadas menciones obligatorias: los sujetos que lo suscriben y su capacidad, el objeto y la finalidad, las obligaciones y derechos de cada parte, los mecanismos de seguimiento y evaluación, y las causas y forma de extinción. Los convenios deben publicarse en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, y en el BOE cuando así se exija.

La duración de los convenios debe ser determinada, sin que pueda ser indefinida. El plazo máximo es de cuatro años, aunque cabe prorrogarlo por acuerdo expreso de las partes, con un límite total de cuatro años adicionales de prórroga. Si durante la vigencia del convenio surge alguna discrepancia en su interpretación o ejecución, las partes deben intentar resolverla de mutuo acuerdo antes de acudir a otros mecanismos.

Datos clave

• Duración máxima del convenio: 4 años, prorrogable por otros 4 años como máximo.
• Deben inscribirse en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación.
• Contenido obligatorio: partes, objeto, obligaciones, financiación, plazo y extinción.
• No pueden tener objeto propio de los contratos regulados en la legislación de contratación pública.
• La extinción puede producirse por cumplimiento del objeto, acuerdo de las partes o resolución.

La Administración General del Estado (AGE) se organiza en órganos centrales y órganos territoriales. En la Administración central destacan los Ministerios, que son los grandes departamentos en que se divide la acción del Gobierno. Cada Ministerio está encabezado por el Ministro, que dirige y coordina el sector de actividad correspondiente. Bajo el Ministro se sitúan los Secretarios de Estado, los Subsecretarios y los Secretarios Generales como órganos superiores y directivos.

En el ámbito territorial, la AGE está representada por los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que ostentan la representación del Gobierno en el territorio, dirigen los servicios de la AGE y coordinan los de la Administración del Estado. En las provincias actúan los Subdelegados del Gobierno, bajo la dirección del Delegado, que ejercen funciones similares a escala provincial. En las islas, la representación recae en los Directores Insulares.

La estructura de cada Ministerio se articula en Secretarías de Estado, Secretarías Generales, Subsecretarías, Direcciones Generales y Subdirecciones Generales. La creación y modificación de estos órganos se realiza mediante Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros para los órganos superiores y directivos, y mediante Orden ministerial para el resto de unidades.

Datos clave

• Delegados del Gobierno: representan al Gobierno en cada Comunidad Autónoma.
• Subdelegados del Gobierno: representan a la AGE en cada provincia.
• Directores Insulares: representación de la AGE en las islas.
• Órganos superiores del Ministerio: Ministro y Secretarios de Estado.
• Órganos directivos: Subsecretarios, Secretarios Generales, Directores Generales y Subdirectores Generales.

La LRJSP dedica su Título II a la regulación del sector público institucional, es decir, el conjunto de entidades con personalidad jurídica propia que las Administraciones Públicas crean para gestionar determinadas funciones o actividades. Este sector se organiza en distintas categorías según su naturaleza, régimen jurídico y grado de sometimiento al Derecho público o privado.

Los organismos autónomos son entidades de Derecho público que se rigen íntegramente por el Derecho administrativo. Dependen de un Ministerio o Consejería, están vinculados o tutelados por la Administración, y actúan en régimen de autonomía de gestión. Sus actos son susceptibles de recurso administrativo ante el órgano competente del Ministerio del que dependen.

Las entidades públicas empresariales son también entidades de Derecho público, pero que realizan actividades de naturaleza prestacional o de gestión de servicios. A diferencia de los organismos autónomos, se rigen por el Derecho privado en su actividad exterior, aunque sus actos de autoridad están sujetos al Derecho público. Las sociedades mercantiles estatales, en cambio, se rigen íntegramente por el Derecho privado, sin perjuicio de las especialidades previstas en la legislación presupuestaria.

Datos clave

• Organismos autónomos: Derecho público íntegro, actividad administrativa o de fomento.
• Entidades públicas empresariales: Derecho privado en actividad exterior; Derecho público en actos de autoridad.
• Sociedades mercantiles estatales: capital mayoritariamente público, régimen íntegramente privado.
• Fundaciones del sector público: finalidad de interés general, patrimonio mayoritariamente público.
• Todos quedan bajo la tutela o control de la Administración matriz.