LO 1/2004 — Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género

La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género nació con la vocación de afrontar uno de los problemas más graves que afectan a la sociedad española: la violencia que los hombres ejercen sobre las mujeres en el ámbito de la pareja o expareja. Su artículo 1 establece que el objeto de la ley es actuar contra la violencia que, como manifestación de la discriminación, la situación de desigualdad y las relaciones de poder de los hombres sobre las mujeres, se ejerce sobre estas por parte de quienes sean o hayan sido sus cónyuges o de quienes estén o hayan estado ligados a ellas por relaciones similares de afectividad, aun sin convivencia.

La definición legal comprende todo acto de violencia física y psicológica, incluidas las agresiones a la libertad sexual, las amenazas, las coacciones o la privación arbitraria de libertad. El legislador puso el acento en el elemento subjetivo: el sujeto activo es siempre un hombre y el sujeto pasivo siempre una mujer, dentro del concreto vínculo de pareja o expareja descrito. Esto diferencia esta ley de otras normas que protegen a la víctima de violencia doméstica con independencia del sexo.

Es importante no confundir el ámbito de la LO 1/2004 con el de la violencia doméstica en sentido amplio: la ley se aplica exclusivamente a la violencia en la pareja o expareja heterosexual. Otras formas de violencia en el entorno familiar (entre hermanos, entre padres e hijos, etc.) quedan fuera de su ámbito específico, aunque puedan ser perseguidas por otras vías penales.

Datos clave

• Ambito subjetivo: hombre (activo) sobre mujer (pasiva) en relación conyugal o análoga de afectividad, con o sin convivencia.
• Comprende violencia física, psicológica, sexual, amenazas y coacciones.
• No se exige convivencia actual ni pasada para la aplicación de la ley.
• Se excluye la violencia entre personas del mismo sexo y la violencia doméstica no de pareja.
• Norma de rango orgánico, publicada en el BOE el 29 de diciembre de 2004.

La LO 1/2004 adopta un enfoque integral y multidisciplinar que la distingue de la mera respuesta penal. Su artículo 2 recoge los principios rectores, entre los que destacan el fortalecimiento de las medidas de sensibilización ciudadana, la consagración de derechos de las víctimas, el perfeccionamiento de la legislación penal y procesal, y la coordinación de los recursos e instrumentos de toda índole de los poderes públicos. La norma asume que la violencia de género no es un asunto privado, sino una violación de derechos fundamentales que exige la intervención del Estado en múltiples frentes.

El carácter integral se traduce en que la ley articula medidas en cuatro grandes áreas: la sensibilización y prevención, la protección de derechos de las víctimas, la tutela institucional y la tutela penal y judicial. Esta arquitectura refleja la convicción del legislador de que ninguna actuación aislada —penal, asistencial o educativa— es suficiente por sí sola para erradicar el problema.

Los poderes públicos quedan obligados a garantizar los recursos necesarios para hacer efectivos los derechos reconocidos y a coordinarse para evitar la victimización secundaria. El principio de coordinación interinstitucional y la transversalidad de género en todas las políticas públicas son, por tanto, pilares estructurales de la norma.

Datos clave

• La ley articula medidas en cuatro bloques: sensibilización, derechos de víctimas, tutela institucional y tutela penal/judicial.
• Los principios rectores figuran en el articulo 2 de la LO 1/2004.
• Obliga a los poderes públicos a la coordinacion de recursos y a la transversalidad de género.
• Prohíbe la victimizacion secundaria en los procedimientos administrativos y judiciales.
• La norma se aplica en todo el territorio nacional con carácter de ley organica.

El Título I de la ley desarrolla medidas en tres ámbitos clave: educativo, publicitario y sanitario. En el ámbito educativo, se impone al sistema la transmisión de valores de igualdad y respeto mutuo, la eliminación de estereotipos sexistas y la inclusión de la igualdad en los planes de formación del profesorado. Las universidades también deben incluir la formación, investigación y docencia en igualdad de género y prevención de la violencia de género.

En materia de publicidad, la ley declara ilícita la publicidad que utilice la imagen de la mujer con carácter vejatorio o discriminatorio. El Instituto de la Mujer y las asociaciones legalmente constituidas están legitimadas para ejercitar la acción de cesación o rectificación. Esta medida conecta la violencia de género con la construcción cultural de la desigualdad, señalando que los mensajes que degradan a la mujer contribuyen al clima en que aquella se produce.

En el ámbito sanitario, se prevé la formación de todo el personal sanitario para la detección precoz de la violencia y la asistencia a las víctimas. Las administraciones sanitarias deben desarrollar programas de sensibilización y formación, y se establece que en los protocolos sanitarios debe constar la obligación de poner en conocimiento del Ministerio Fiscal los indicios de violencia de género detectados en la atención a las víctimas.

Datos clave

• El sistema educativo debe transmitir valores de igualdad y eliminar estereotipos sexistas desde la educacion primaria.
• La publicidad vejatoria o discriminatoria hacia la mujer es ilicita conforme al articulo 10 de la ley.
• El personal sanitario debe recibir formacion especifica para la deteccion precoz de la violencia de género.
• Los protocolos sanitarios obligan a comunicar al Ministerio Fiscal los indicios de violencia detectados.
• Las universidades estan obligadas a incluir formacion e investigacion en igualdad de género.

El Título II de la LO 1/2004 recoge el catálogo de derechos que el Estado garantiza a las mujeres víctimas de violencia de género. El primero de ellos es el derecho a la información: las víctimas tienen derecho a recibir plena información sobre las medidas relativas a su protección y seguridad y sobre los servicios y ayudas previstos, así como sobre el proceso penal y las medidas de asistencia disponibles.

El segundo gran bloque de derechos es la asistencia social integral, que comprende servicios sociales de atención, de emergencia, de apoyo y acogida, así como de recuperación integral. La red de asistencia social debe ser accesible de forma permanente y sus intervenciones deben ser multidisciplinares, con participación de profesionales especializados en psicología, jurídica y asistencia social. Las víctimas con discapacidad tienen derecho a que estos servicios sean accesibles.

El derecho a la asistencia jurídica gratuita se extiende a aquellas víctimas que acrediten su condición, con independencia de su situación económica, en todos los procesos y procedimientos administrativos que tengan causa directa o indirecta en la violencia sufrida. Esta asistencia incluye asesoramiento previo al proceso judicial, lo que permite a la víctima tomar decisiones informadas antes de denunciar.

Datos clave

• Derecho a informacion completa sobre proteccion, servicios, ayudas y proceso penal (art. 18 LO 1/2004).
• Asistencia social integral: atencion, emergencia, apoyo, acogida y recuperacion multidisciplinar.
• Asistencia juridica gratuita sin requisito de nivel economico, desde el asesoramiento previo al juicio.
• Los servicios de asistencia deben ser accesibles para victimas con discapacidad.
• La asistencia cubre todos los procesos con causa directa o indirecta en la violencia padecida.

La ley reconoce a las trabajadoras víctimas de violencia de género un conjunto de derechos laborales específicos con el fin de facilitar su recuperación y evitar que la dependencia económica se convierta en un obstáculo para abandonar la situación de violencia. Entre estos derechos destacan la reducción o reordenación de su tiempo de trabajo, la movilidad geográfica, el cambio de centro de trabajo y la suspensión de la relación laboral con reserva de puesto, sin pérdida de antigüedad.

Las ausencias o faltas de puntualidad motivadas por la situación física o psicológica derivada de la violencia de género se consideran justificadas cuando así lo determinen los servicios sociales o de salud. Además, el empresario no puede despedir a la trabajadora víctima por el ejercicio de estos derechos. Si la trabajadora rescinde su contrato por causa de violencia de género, tiene derecho a la prestación por desempleo aunque no se cumplan los periodos de cotización ordinarios.

Las funcionarias públicas víctimas de violencia de género gozan de derechos equivalentes en el ámbito de la función pública: reducción de jornada, cambio de puesto en otra localidad, excedencia por razón de violencia de género y reserva del puesto durante al menos seis meses. En todos estos casos, la situación se considera activa a efectos de Seguridad Social y derechos pasivos.

Datos clave

• Derechos laborales: reduccion de jornada, movilidad geografica, cambio de centro, suspension con reserva de puesto.
• Ausencias justificadas por causa de violencia, acreditadas por servicios sociales o de salud.
• La rescision voluntaria del contrato por violencia de género da derecho a prestacion por desempleo.
• Funcionarias: excedencia por razon de violencia con reserva de puesto durante al menos 6 meses.
• La situacion de excedencia computa a efectos de Seguridad Social y derechos pasivos.

El Título III de la ley establece el marco institucional encargado de coordinar y evaluar las políticas públicas en materia de violencia de género. La pieza central es la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género, órgano adscrito al Ministerio competente en materia de igualdad, cuyas funciones son formular las políticas públicas en relación con la violencia de género, coordinar e impulsar cuantas acciones se realicen en esta materia desde la Administración General del Estado, y velar por la ejecución de las medidas acordadas.

La ley crea también el Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Igualdad que tiene como funciones principales el asesoramiento, evaluación, elaboración de informes y estudios, y propuestas de actuación en materia de violencia de género. El Observatorio elabora un informe anual y actúa como referente técnico en la formulación de políticas públicas.

En el ámbito autonómico y local, las distintas administraciones deben adoptar planes y recursos en coherencia con el Plan Nacional de Sensibilización y Prevención de la Violencia de Género. La coordinación interadministrativa es esencial dado el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas en materias como servicios sociales, educación y sanidad.

Datos clave

• La Delegacion del Gobierno para la Violencia de Género coordina las politicas de la Administracion General del Estado.
• El Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer es un organo colegiado de asesoramiento y evaluacion.
• El Observatorio elabora un informe anual sobre la situacion de la violencia de género en España.
• Ambos organos estan adscritos al Ministerio competente en materia de igualdad.
• Las CC. AA. y entes locales deben alinear sus planes con el Plan Nacional de Sensibilizacion y Prevencion.

El Título IV de la LO 1/2004 introdujo reformas significativas en el Código Penal para reforzar la protección frente a la violencia de género. La ley elevó las penas en determinados delitos cuando el sujeto pasivo es la mujer pareja o expareja del agresor, convirtiendo en delito conductas que antes eran falta, como las lesiones leves, los malos tratos de obra sin lesión o las vejaciones leves. Este endurecimiento de la respuesta penal responde a la mayor reprochabilidad que el legislador atribuye a los actos violentos cometidos en un contexto de dominación de pareja.

La ley incorporó también como tipo agravado el quebrantamiento de las penas y medidas de alejamiento, así como la habitual comisión de actos de violencia física o psíquica sobre la mujer conviviente. Las amenazas y coacciones leves cometidas por el varón sobre la mujer pareja o expareja pasaron a tipificarse como delito (en lugar de falta) con penas de prisión o trabajos en beneficio de la comunidad.

Una previsión específica es la posibilidad de que el juez imponga, de forma potestativa u obligatoria según los casos, la pena accesoria de privación de la patria potestad, guarda o custodia, cuando el delito se cometa en presencia de menores, en el domicilio común o en el domicilio de la víctima.

Datos clave

• La LO 1/2004 agrava las penas cuando la victima es la mujer pareja o expareja del agresor.
• Las amenazas y coacciones leves en el ambito de pareja pasaron de falta a delito.
• El quebrantamiento de medidas de alejamiento tiene tipo penal especifico agravado.
• El juez puede imponer la privacion de patria potestad si el delito se comete ante menores o en el domicilio.
• El maltrato habitual fisico o psiquico sobre la mujer conviviente constituye delito autonomo.

El Título V de la LO 1/2004 crea los Juzgados de Violencia sobre la Mujer (JVM), órganos judiciales especializados cuya implantación supuso una de las innovaciones procesales más relevantes de la ley. En cada partido judicial existe al menos un JVM, que puede ser exclusivo (si el volumen de asuntos lo justifica) o compatible con otras funciones (Juzgado de Instrucción que asume también estas competencias).

Los JVM tienen competencia en el orden penal para la instrucción de los delitos de violencia de género cometidos en el ámbito de la pareja o expareja, y para adoptar las medidas cautelares y de protección que sean necesarias. En el orden civil, son competentes para conocer de determinadas materias cuando exista un proceso penal abierto o cuando la víctima sea parte en ambos procesos: filiación, nulidad del matrimonio, separación y divorcio, relaciones paterno-filiales, guarda y custodia, alimentos y vivienda familiar.

La atribución de competencias civiles al JVM responde a la necesidad de concentrar en un solo órgano todas las cuestiones que afectan a la víctima y su familia, evitando la dispersión procesal y el riesgo de resoluciones contradictorias. Cuando el JVM conoce de asuntos civiles, actúa siguiendo las normas procesales civiles ordinarias con las especialidades previstas en la ley.

Datos clave

• Los JVM se crean por la LO 1/2004 en cada partido judicial (exclusivos o compatibles).
• Competencia penal: instruccion de delitos de violencia de género en el ambito de pareja/expareja.
• Competencia civil: divorcio, guarda y custodia, alimentos, filiacion y vivienda familiar cuando hay proceso penal abierto.
• Su objetivo es concentrar todos los asuntos de la victima en un unico organo judicial.
• Pueden dictar medidas cautelares y de proteccion en el orden penal y civil de forma simultanea.

La orden de protección es la medida estrella de la tutela judicial en materia de violencia de género, aunque fue introducida por la Ley 27/2003 (anterior a la LO 1/2004) y posteriormente integrada en el sistema de esta norma. Consiste en una resolución judicial que, ante una situación objetiva de riesgo para la víctima, activa de forma simultánea medidas cautelares penales y civiles y activa el acceso de la víctima a las medidas de asistencia y protección sociales.

En el ámbito penal, las medidas que puede acordar el juez comprenden la orden de alejamiento (prohibición de aproximarse a la víctima, su domicilio, lugar de trabajo o cualquier otro que ella frecuente), la prohibición de comunicación por cualquier medio y, en su caso, la prisión provisional del agresor. En el ámbito civil, el juez puede acordar la atribución del uso de la vivienda familiar, la determinación del régimen de guarda y custodia provisional de los menores y el pago de alimentos.

La orden de protección puede ser solicitada por la propia víctima, sus representantes legales, el Ministerio Fiscal o los servicios sociales. Una vez dictada, la comunicación al Registro Central para la Protección de las Víctimas de la Violencia Doméstica y de Género es obligatoria. Este Registro sirve de referencia para todas las administraciones e instituciones implicadas en la protección de la víctima.

Datos clave

• La orden de proteccion activa de forma simultanea medidas penales, civiles y de asistencia social.
• Medidas penales: alejamiento, prohibicion de comunicacion y, en su caso, prision provisional.
• Medidas civiles: uso de la vivienda, guarda provisional de menores y alimentos.
• Pueden solicitarla la victima, el Ministerio Fiscal, representantes legales o servicios sociales.
• La orden debe comunicarse al Registro Central para la Proteccion de las Victimas de la Violencia Domestica y de Género.

Para acceder a los derechos laborales, económicos y sociales reconocidos en la LO 1/2004, la ley exige que la situación de violencia de género quede debidamente acreditada. La acreditación no requiere la existencia de una sentencia firme, lo que resulta fundamental para garantizar la protección inmediata de la víctima en los momentos más vulnerables, cuando el proceso penal todavía no ha concluido.

Los medios de acreditación admitidos por la ley son principalmente dos: la orden de protección dictada a favor de la víctima y el informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de que la mujer es víctima de violencia de género. Sin embargo, el legislador permite que excepcionalmente, mientras no se haya dictado la orden de protección o se haya emitido el informe del Ministerio Fiscal, sea suficiente el informe de los servicios sociales o de los servicios especializados.

Con el tiempo, la jurisprudencia y las sucesivas reformas legales han ampliado los instrumentos de acreditación válidos. En particular, el Real Decreto-ley 9/2018 y la LO 8/2021 han ido precisando que el informe de los servicios sociales de atención o de los servicios de acogida pueden ser suficientes en determinadas circunstancias, reforzando la protección en los casos en que la víctima no ha denunciado todavía.

Datos clave

• No es necesaria sentencia firme para acreditar la situacion de violencia de género a efectos de derechos.
• Medios principales de acreditacion: orden de proteccion e informe del Ministerio Fiscal sobre indicios.
• Con caracter excepcional y provisional: informe de servicios sociales o servicios especializados.
• La acreditacion da acceso a derechos laborales, economicos (ayuda art. 27) y de Seguridad Social.
• Las sucesivas reformas (RDL 9/2018, LO 8/2021) han ampliado y flexibilizado los medios de acreditacion admitidos.