Ley 39/2015 — del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento que deben seguir todas las Administraciones Públicas, así como los principios que rigen la relación entre la ciudadanía y la Administración. Sustituyó a la histórica Ley 30/1992 y entró en vigor el 2 de octubre de 2016, con implantación progresiva de la administración electrónica.

Su ámbito subjetivo abarca la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional. Quedan excluidas las actividades de las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional y órganos jurisdiccionales. Las Administraciones también deben relacionarse entre sí con medios electrónicos.

La ley se complementa con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regula las relaciones interadministrativas y el funcionamiento interno de las Administraciones. Juntas conforman el nuevo marco procedimental y organizativo de la Administración española, con fuerte apuesta por la administración digital.

Datos clave

• Entrada en vigor: 2 de octubre de 2016 (un año tras publicación en BOE de 2 de octubre de 2015).
• Deroga la Ley 30/1992 y la Ley 11/2007 de acceso electrónico.
• Se aplica a todas las AAPP salvo exclusiones expresas (art. 2).
• Se complementa con la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
• La tramitación electrónica es la vía ordinaria, no la excepción (art. 12).

La LPAC reconoce la capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas a las personas físicas con capacidad de obrar conforme a las normas civiles, a los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento, y a los grupos de afectados y patrimonios independientes cuando una ley así lo declare (art. 3).

Se consideran interesados en el procedimiento quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, quienes sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar afectados por la resolución, y quienes tengan intereses legítimos que puedan verse afectados y comparezcan en el procedimiento antes de que recaiga resolución (art. 4).

La representación permite a cualquier persona actuar en nombre de un interesado. Para los actos con efectos jurídicos directos se exige acreditar la representación por cualquier medio válido en Derecho, como apoderamientos apud acta, escritura notarial o poder mediante formularios electrónicos. El Registro Electrónico de Apoderamientos centraliza estos poderes para la Administración General del Estado.

Datos clave

• Capacidad de obrar: art. 3 LPAC (personas físicas y jurídicas con capacidad civil).
• Interesados: art. 4 LPAC (promotores, afectados, comparecientes con interés legítimo).
• Representación acreditable por cualquier medio válido en Derecho (art. 5).
• Registro Electrónico de Apoderamientos (REA) para la AGE (art. 6).
• Identificación: sistemas admitidos en art. 9 (Cl@ve, certificado electrónico, otros).

La LPAC establece dos conceptos diferenciados: identificación y firma electrónica. La identificación acredita la identidad del interesado cuando accede a servicios electrónicos, mientras que la firma garantiza la autenticidad e integridad de los documentos o declaraciones que suscriba. No toda actuación requiere firma; basta la identificación para trámites sin efectos jurídicos propios.

Las personas físicas pueden identificarse y firmar mediante sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados, sistemas de clave concertada (como el sistema Cl@ve) y otros sistemas que las Administraciones consideren válidos. Las personas jurídicas y entidades sin personalidad deben utilizar certificado electrónico o sello electrónico de persona jurídica.

La Administración puede requerir la firma electrónica cuando el trámite lo exija, pero no puede imponerla de forma general para todas las actuaciones. El documento electrónico que contenga un acto administrativo y esté firmado electrónicamente tiene la misma validez que el documento en papel firmado manuscritamente.

Datos clave

• Identificación no implica firma; son conceptos distintos (arts. 9 y 10 LPAC).
• Cl@ve: sistema de identificación/firma para ciudadanos (art. 9.2.b).
• Certificado electrónico cualificado: sistema principal para personas jurídicas (art. 10.2).
• Los funcionarios públicos identifican con certificado de empleado público.
• Administración electrónica obligatoria para personas jurídicas y ciertas colectividades (art. 14).

La LPAC distingue dos elencos de derechos: los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas (art. 13), aplicables a cualquier ciudadano, y los derechos del interesado en el procedimiento (art. 53), que solo corresponden a quienes tienen esa condición formal.

Entre los derechos del art. 13 destacan el derecho a comunicarse con las Administraciones en cualquier lengua oficial, a no aportar datos o documentos que ya obren en poder de la Administración o que hayan sido elaborados por ella misma, a conocer el estado de tramitación de los procedimientos en que sean parte, a obtener copia sellada de los documentos presentados, y al acceso a la información pública.

Los interesados en el procedimiento tienen, además, derechos específicos como conocer la identidad del instructor, formular alegaciones, aportar documentos en cualquier fase, obtener información y orientación, participar en el trámite de audiencia, y obtener copia de los documentos incorporados al expediente. Todos estos derechos conforman las garantías del procedimiento.

Datos clave

• Derechos generales: art. 13 LPAC (cualquier persona en relación con la Administración).
• Derechos del interesado: art. 53 LPAC (solo quienes ostentan esa condición formal).
• Derecho a no aportar datos ya en poder de la Administración (art. 13.d).
• Derecho a formular alegaciones en cualquier momento anterior a la audiencia (art. 53.1.e).
• Trámite de audiencia: derecho esencial antes de resolver (art. 82).

La Administración tiene la obligación de resolver de forma expresa todos los procedimientos, así como de notificar dicha resolución, cualquiera que sea la forma de iniciación del procedimiento (art. 21). Esta obligación no excluye la técnica del silencio administrativo, sino que la complementa cuando la Administración no cumple en plazo.

El plazo máximo para resolver y notificar es el fijado por la norma reguladora de cada procedimiento, que no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así lo prevea el Derecho de la Unión Europea. A falta de previsión específica, el plazo será de tres meses (art. 21.3). El cómputo de plazos por días se realiza en días hábiles, excluyendo sábados, domingos y festivos nacionales y locales.

La suspensión del plazo máximo de resolución puede producirse en supuestos tasados: requerimiento de subsanación, petición de informes preceptivos, realización de pruebas técnicas, negociaciones para suscribir acuerdos, o cuando el interesado deba aportar documentos (art. 22). La ampliación del plazo, por su parte, puede acordarse de oficio o a petición de parte cuando las circunstancias lo aconsejen y no se perjudiquen derechos de terceros.

Datos clave

• Plazo máximo general: 3 meses si la norma no dice otra cosa (art. 21.3).
• Plazo máximo establecido por norma reguladora: no puede superar 6 meses (art. 21.2).
• Cómputo: días hábiles (de lunes a viernes, excluyendo festivos nacionales/locales) salvo que la norma diga "días naturales".
• Suspensión del plazo: causas tasadas en art. 22 (subsanación, informes, pruebas, etc.).
• La Administración debe informar sobre el plazo de resolución y efectos del silencio (art. 21.4).

Los actos administrativos deben reunir los requisitos de competencia, objeto lícito, posible y determinado, causa y forma establecida por el ordenamiento. Son válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La motivación es obligatoria para determinadas categorías de actos: los que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos, los que resuelven recursos, los que se separan de la propuesta del instructor o los dictámenes de órganos consultivos, y los acuerdos de suspensión (art. 35).

La eficacia de los actos queda subordinada a su notificación o publicación. La notificación debe practicarse en el plazo de diez días desde que el acto haya sido dictado, y debe contener el texto íntegro de la resolución, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos que procedan, el órgano ante el que se presentan y el plazo para interponerlos (art. 40).

La notificación electrónica es obligatoria para los sujetos que deben relacionarse electrónicamente con la Administración. La notificación fallida o rechazada se suple mediante publicación en el Boletín Oficial del Estado (Tablón Edictal Único, TEU). Si la notificación omite los requisitos de indicación de recursos y plazos, no produce el efecto de inicio del plazo para recurrir.

Datos clave

• Plazo para notificar: 10 días desde que se dicta el acto (art. 40.2).
• Motivación obligatoria: arts. 35 y 88 (actos limitativos, resoluciones de recursos, separación de propuesta).
• Notificación defectuosa sin plazo/recursos: no computa el plazo para recurrir (art. 40.3).
• Tablón Edictal Único (TEU) en BOE: sustituto cuando fracasa la notificación (art. 44).
• Publicación sustituye a notificación en actos con pluralidad de destinatarios indeterminados (art. 45).

La LPAC distingue entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad, dos categorías de invalidez con efectos y causas distintos. La nulidad de pleno derecho (art. 47) supone la invalidez más grave: el acto nulo no produce efectos y puede ser revisado en cualquier momento, sin sujeción a plazos. Sus causas son taxativas: actos contrarios al contenido esencial de derechos fundamentales, dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, de contenido imposible, constitutivos de infracción penal, dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento, o contra los que se hubiera pronunciado una sentencia firme.

La anulabilidad (art. 48) es la regla general: cualquier infracción del ordenamiento jurídico que no constituya nulidad da lugar a anulabilidad. El acto anulable produce efectos mientras no sea impugnado y anulado, y está sujeto a plazos de impugnación. La anulabilidad puede sanearse mediante convalidación si el vicio es subsanable, por ejemplo, confirmando el acto con el órgano competente.

Existen también los denominados "actos irregulares" o defectos no invalidantes: defectos de forma que no generen indefensión y no sean esenciales, o actuaciones realizadas fuera de plazo cuando no caduque el procedimiento. En estos casos el acto es válido pese al defecto formal.

Datos clave

• Nulidad de pleno derecho: art. 47 LPAC (causas tasadas, revisión en cualquier momento).
• Anulabilidad: art. 48 LPAC (regla general, sujeta a plazos de impugnación).
• Convalidación: el órgano competente puede subsanar el acto anulable (art. 52).
• Conversión: un acto nulo puede producir efectos de otro válido si reúne sus requisitos (art. 50).
• Defectos no invalidantes: art. 48.2 (errores formales sin indefensión ni ausencia de requisitos esenciales).

El procedimiento administrativo común se estructura en cuatro grandes fases: iniciación, ordenación, instrucción y finalización. La iniciación puede ser de oficio (por acuerdo del órgano competente, por orden superior, por petición razonada o por denuncia) o a instancia de parte mediante solicitud del interesado (art. 54). Las solicitudes deben contener los datos identificativos del solicitante, los hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud, el lugar y fecha, y la firma o acreditación de autenticidad.

La ordenación comprende el impulso de oficio del procedimiento en todos sus trámites, respetando el orden de incoación salvo causas justificadas. La instrucción incluye los actos de investigación necesarios para determinar los hechos: petición de informes, pruebas y alegaciones. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, y vinculantes o no vinculantes. El plazo para emitir informes es de diez días salvo que la norma señale otro (art. 80).

El trámite de audiencia es esencial: antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor notificará a los interesados para que en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince días formulen alegaciones y presenten documentos (art. 82). Puede obviarse si no figuran en el procedimiento ni son tenidos en cuenta otros hechos ni otras pruebas que las aducidas por el interesado.

Datos clave

• Iniciación de oficio o a instancia de parte (art. 54 y ss.).
• Plazo para emitir informes: 10 días (salvo norma especial) — art. 80.
• Trámite de audiencia: plazo de 10 a 15 días hábiles antes de la propuesta de resolución (art. 82).
• Trámite de información pública: mínimo 20 días (art. 83).
• La resolución debe decidir todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento (art. 88).

La LPAC introduce la tramitación simplificada como modalidad abreviada del procedimiento administrativo, con el objetivo de agilizar la resolución de asuntos de menor complejidad. El órgano competente puede acordarla de oficio o a solicitud del interesado cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo justifiquen (art. 96).

En la tramitación simplificada el procedimiento se reduce a las fases estrictamente necesarias: inicio, alegaciones por plazo de cinco días y resolución. No procede en los procedimientos sancionadores ni en aquellos en que se decida sobre derechos subjetivos del interesado que por su naturaleza requieran el procedimiento ordinario. El interesado puede oponerse a la tramitación simplificada, en cuyo caso el procedimiento continúa por la vía ordinaria.

El plazo máximo para resolver en tramitación simplificada es de treinta días. Si en cualquier momento de la tramitación la Administración aprecia que el asunto tiene mayor complejidad, puede acordar continuar el procedimiento ordinario, sin perjuicio de conservar los trámites ya realizados.

Datos clave

• Tramitación simplificada: art. 96 LPAC (oficio o a petición del interesado).
• Plazo máximo de resolución: 30 días en tramitación simplificada.
• Plazo de alegaciones en tramitación simplificada: 5 días.
• No aplica a procedimientos sancionadores.
• El interesado puede oponerse y recuperar el procedimiento ordinario.

La LPAC regula tres recursos administrativos ordinarios y uno extraordinario. El recurso de alzada (arts. 121-122) se interpone ante el órgano superior jerárquico contra actos que no pongan fin a la vía administrativa, en el plazo de un mes si el acto es expreso o en cualquier momento a partir del día siguiente al que se produzca el silencio. El plazo para resolver y notificar el recurso de alzada es de tres meses; transcurrido sin resolución expresa, el silencio es desestimatorio, salvo en materia de personal al servicio de las AAPP.

El recurso potestativo de reposición (arts. 123-124) se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, contra actos que pongan fin a la vía administrativa, en el plazo de un mes desde la notificación del acto expreso. El plazo para resolverlo es de un mes; transcurrido sin resolución, el silencio es desestimatorio y el interesado puede interponer el recurso contencioso-administrativo.

El recurso extraordinario de revisión (art. 125) solo procede contra actos firmes en vía administrativa, en los supuestos tasados: error de hecho, aparición de documentos esenciales ignorados, resolución por documentos declarados falsos, y prevaricación o cohecho de los funcionarios que resolvieron. El plazo es de cuatro años desde la notificación del acto si el motivo es error de hecho; en los demás supuestos, tres meses desde que se conocieron los documentos o se dictó la sentencia.

Datos clave

• Recurso de alzada: 1 mes (acto expreso) / en cualquier momento (silencio); órgano superior; resolución en 3 meses; silencio = desestimación (art. 122).
• Recurso de reposición: 1 mes (acto expreso); mismo órgano; resolución en 1 mes; silencio = desestimación (art. 124).
• Revisión extraordinaria: 4 años (error de hecho) / 3 meses (otros motivos) — art. 125.
• Silencio en alzada y reposición: desestimatorio (regla general).
• Contra resolución de alzada NO cabe nuevo recurso en vía administrativa salvo revisión extraordinaria.

La revisión de oficio es la potestad que tienen las Administraciones Públicas para revisar sus propios actos sin necesidad de que el interesado impugne en vía de recurso. Se articula en la LPAC en los arts. 106 a 111 y comprende varias modalidades según la gravedad del vicio que afecta al acto.

Para los actos nulos de pleno derecho, la revisión puede iniciarse en cualquier momento, bien de oficio por la propia Administración, bien a solicitud del interesado. Requiere dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma antes de resolverse. La acción para solicitar la revisión de oficio de actos nulos es imprescriptible.

Para los actos anulables, no existe revisión de oficio propiamente dicha: la Administración puede declarar su lesividad (art. 107) cuando sean contrarios al interés público, y posteriormente impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El plazo para declarar la lesividad es de cuatro años desde que se dictó el acto. Además, la Administración puede rectificar en cualquier momento los errores materiales, aritméticos y de hecho que resulten de los propios documentos del expediente (art. 109).

Datos clave

• Revisión de oficio de actos nulos: en cualquier momento, previa audiencia y dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente (art. 106).
• Lesividad de actos anulables: plazo de 4 años desde que se dictó el acto (art. 107).
• Rectificación de errores materiales: en cualquier momento, sin plazo (art. 109).
• La solicitud de revisión de oficio no suspende el acto salvo acuerdo expreso (art. 108).
• Imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho (art. 106.1).